池伟宏：破产制度五大改革方案出台，巩固防范和化解金融风险最后一道防线 ——评《加快完善市场主体退出制度改革方案》｜破产池语
作者池伟宏按：中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（请点击文末“阅读原文”查看全文）今日正式公开发布。本文凝结了我在参与起草和论证过程中对改革方案的理解与期待，在改革方案公开发布的同时，作为特邀评论文章今日发表于《中国改革报》。
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金融风险的根源在于高杠杆债务问题。有信用则有债务，有债务则有不能偿债风险，也就有破产问题。破产法被称为市场经济之“宪法”，在新旧经济转换和结构性去杠杆过程中具有逆周期“调节器”和“稳定器”功能，是防范和化解金融风险的最后一道防线。
国家主席习近平在2018年11月14日主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《加快完善市场主体退出制度改革方案》（下称“《改革方案》”）。今日，中央十三个部委正式联合颁布《改革方案》。笔者认为《改革方案》结合中国国情充分吸收了国际通行规则和成功实践，是与时俱进、具有前瞻性视野的改革方案。在《改革方案》中，破产制度改革方案是重中之重，完善破产制度对实现市场主体退出无障碍，提高金融风险的可预测性，推动经济高质量发展具有重大意义。在当前金融风险水落石出、精准拆弹的阶段，破产制度正面临五大体系性改革，《改革方案》提出的改革措施和方向将深刻影响我国破产制度立法司法的发展格局。
一、降低门槛加速出清，打开执行难“堰塞湖”阀门
为加速“僵尸企业”出清，提高破产程序效率，《改革方案》提出四个方面改革措施：一是禁止设定超出法律规定的条件和程序阻碍破产程序的启动。针对个别法院不依法受理破产案件的现象，消除破产程序人为的准入障碍，禁止以维稳等非法定理由设置破产程序启动的障碍，畅通市场主体退出渠道。二是探索建立企业危机期间董事申请破产的责任制度；三是总结执行转破产的实践经验，进一步明确该制度的法律地位；四是建立破产简易审理程序，提高破产程序审理效率。同时，为解除债权人对债务人恶意逃废债的担忧，《改革方案》提出通过完善破产犯罪制度，赋予管理人提请法院移送刑事侦查的职责，切实解决逃废债现象。在此，笔者认为既要保护债权人利益，同时也要防止滥用刑事手段处理破产问题，保护企业家合法权益。要进一步明确破产程序与行政程序、破产程序与执行程序、破产程序与刑事案件的冲突协调规则，建立破产申请审查期间的保全制度和中止执行制度，维护债务人资产安全和价值，保护债权人公平受偿权利。最高人民法院在6月11日发布的《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》中指出，“落实最高人民法院关于执转破工作相关制度措施，强化执行程序中“僵尸企业”的清出力度，从根本上减少执行案件存量。”笔者认为，当破产制度实现市场主体全覆盖之时，破产制度将是打开执行难“堰塞湖”的阀门，在信用惩戒和破产制度的两面夹击之下，执破两端将呈现该执则执、该破则破的良性运行局面。
二、创新庭外重组机制，强化庭外庭内衔接效力
财务困境企业发生债务危机之后，除了“破产”影响信用，有污名化问题外，出于股东利益考虑，债务人股东通常更希望进行法庭外债务重组。但问题是，在当前法庭外债务重组缺乏成熟保障机制的情况下，债务重组集体谈判几乎不可能成功。个别国企债务重组的成功大多建立在政府主导或者金融机构债权人主动推动的结果，而民营企业则难以享受政府帮扶这一特殊福利。因此，《改革方案》吸收金融机构债权人委员会实践经验，提出“明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制”。同时吸收国际成功实践，提出“研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接”，《改革方案》提出的这种多元化全链条化解债务风险机制如能建立，既回应了市场需求，又缓解了法院受理破产案件的压力，同时实现了金融机构等社会资源的优化配置，起到了一举多得之成效。
三、优化重整融资环境，激励企业市场化重整再生
随着资产估值的波动，重整融资难成为当前普遍现象，很多重整企业难以引进投资人。纾困资金和风险资本不是无偿的救世主，亟需高效可预期的重整程序充分保护资金安全和投资回报。产业整合则需要重整后的经营保障，帮助困境企业恢复持续盈利能力。如何充分释放重整程序的制度功能，优化重整融资环境，是吸引和鼓励重整融资的前提条件。重整融资环境既包括重整融资的优先清偿顺位，也包括重整效率、重整确定性和企业控制权转移的保障等各个方面。《改革方案》提出“细化完善重整程序实施规则，明确强制批准重整计划的审查标准和法律依据”，既不能滥用强制批准，也不能矫枉过正该裁不裁，让重整陷入僵局。《改革方案》提出“优化管理人制度和管理模式，明确管理人与债务人、债权人之间的权利界限，合理发挥债务人在重整程序中的作业”切中要害，旨在鼓励企业在重整中自行管理（DIP），降低管理人过度干预企业管理运营的不良影响，保障新旧股东无缝对接经营管理。重整程序高效、透明、可预期对重整融资和产业投资而言至关重要，重整程序不仅仅是法律程序，更重要的是回归商业，尊重市场规律。只有包容企业家创业挫折、充分保护债权人利益、可预期重整融资风险和收益，才能形成各方利害关系人止损共赢的重整程序，重整程序拯救困境企业的制度功能才能完全释放，才能激励企业家和企业通过市场化重整再生。
四、建立个人破产制度，实现市场主体破产全覆盖
《改革方案》提出市场主体退出的目标之一是破产制度对市场主体全覆盖，其中包括最为引人瞩目的个人破产制度。在笔者看来，建立个人破产制度主要目的并非仅仅出于对债务人的创业激励或者人道主义救济，同样重要的是，个人破产制度的建立将帮助金融机构基于破产预期而规范审慎放贷，从而减轻金融机构的系统性风险。《改革方案》提出从企业家到消费者再全面实施个人破产的立法“三步曲”，具有极强的务实性和针对性，特别是建立个人破产制度依法豁免企业家连带债务，才能给予企业家重新创业的机会。2018年10月世界银行发布的《拯救企业家，拯救企业：关于对待中小企业破产的建议》强调豁免自然人和中小企业债务的重要性。笔者认为，个人破产制度对防范金融风险、维护金融稳定，激励企业家创业创新至关重要。
五、理顺司法行政关系，改革管理人制度构建“大破产”格局
2016年，企业破产法（试行）颁布的第三十年、现行企业破产法颁布的第十年，在中央推进供给侧结构性改革和最高人民法院响应中央政策推行一系列破产审判改革措施的合力推动下，中国破产法长达三十年未能有效施行状况宣告破冰。业界交流成功经验最常出现的关键词是“府院联动”，破产制度的良好运行确实与其他法律制度不同，破产制度在市场化为主导的基础上，仍然需要社会保障机制、行政监管机制和行业自律组织的协同才能发挥有效功能。政府负责协同法院解决破产过程中的维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题，是政府服务社会的职能体现，政府和法院在破产过程中各司其职，是破产程序良好运行的有力保障。
值得注意的是，《改革方案》提出要求“进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理职责并“推动管理人行业自律组织建设”的表述引起业界的高度关注。管理人在破产程序运行中处于关键位置，管理人制度牵扯面甚广，牵一发而动全身。《改革方案》试图提出构建法院主导裁决、政府监督管理、行业自律相结合的“大破产”格局，将法院在破产程序中的裁决权和破产事务管理权分离，当前法院对管理人的准入、考核、监督等管理职能剥离出来交由政府和行业自律组织承担，未来形成法院负责破产程序争议事项裁决、政府提供社会保障、管理人行业自律并接受司法行政监督的市场化运行机制，最终实现社会资源优化组合支持下的“大破产”格局。
《改革方案》的出台对推进供给侧结构性改革、完善优胜劣汰的市场机制，提高市场重组、出清的质量和效率意义重大，我们对未来改革拭目以待！
长风破浪会有时，直挂云帆济沧海！
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